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　　近日，国家发展改革委、国家数据局、财政部、自然资源部印发的《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出全领域推进数字化转型。《指导意见》指出，到2027年，全国城市全域数字化转型取得明显成效，形成一批横向打通、纵向贯通、各具特色的宜居、韧性、智慧城市，有力支撑数字中国建设。

　　如何推进城市全域数字化转型？在今日召开的国家数据局举行专题新闻发布会上，国家数据局数字经济司司长吴晓宁回答记者提问时强调了数据在其中发挥的作用。吴晓宁表示，推进城市全域数字化转型重点要做好三个“全”，即“全”领域推进城市数字化转型，“全”方位增强城市数字化转型支撑，“全”过程优化城市数字化转型生态。

　　《指导意见》提出，全领域推进城市数字化转型。具体包括建立城市数字化共性基础、培育壮大城市数字经济、促进新型产城融合发展、推进城市精准精细治理、丰富普惠数字公共服务、提升城市安全韧性水平等方面。

　　如何理解“全域数字化转型”一词？吴晓宁表示，它是指充分发挥数据的基础资源和创新引擎作用，全面提升城市数字化转型的整体性、系统性、协同性，以数据融通、开发利用，贯穿城市规划、建设、管理、服务、运行全过程，整体性重塑智慧城市技术架构、系统性变革城市管理流程、一体化推动产城深度融合，推动现代化城市高质量发展，推进数字中国建设在城市全面落地。

　　数据要素是数字经济时代的关键生产要素，智能制造、智慧城市、在线教育、数字金融、数字贸易等各行各业在数字化转型过程中，既是数据资源的提供者，又是数据资源的获益者。

　　2023年12月，国家数据局等17部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》，将“数据要素×城市治理”列为重点行动之一，指出要优化城市管理方式，推动城市人、地、事、物、情、组织等多维度数据融通，支撑公共卫生、交通管理、公共安全、生态环境、基层治理、体育赛事等各领域场景应用，实现态势实时感知、风险智能研判、及时协同处置。

　　国家数据局党组成员、副局长陈荣辉在发布会上表示，《指导意见》聚焦以数据贯穿全链条推进城市转型。强化将数据要素贯穿城市规划、建设、管理、服务、运行全生命周期，推进数据基础制度落地实践创新。

　　此次发布的《指导意见》强调了数据在城市数字化转型的重要性，提出要“充分发挥数据的基础资源和创新引擎作用”。

　　具体来说，一是推进数据基础制度创新实践，发挥城市数据丰富、场景集中等优势，加快推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等制度落地，以制度创新支撑保障技术创新和产业创新，促进数据要素高效流通和使用。

　　二是构建数据要素赋能体系，推动建立完善动态更新、分类分级的城市数据资源管理体系，推进城市重点场景业务数据“按需共享、应享尽享”，加强数据质量评估评价，统筹推进公共数据授权运营，提升数据资源开发利用水平。

　　三是丰富数据驱动的应用场景，以构建数据应用场景为牵引，促进数据协同化、融合化应用，形成一批实战中管用、基层干部爱用、群众感到好用的业务场景，全面赋能城市数字经济、产城融合、精细治理、普惠服务、绿色宜居、安全韧性发展。

　　四是健全完善数据流通利用基础设施，探索打造以可信数据空间、区块链、高速数据网等技术支撑的数据流通利用基础设施，为数据采存算管用提供安全保障，打通数据共享流通利用堵点。

　　“我国智慧城市从建设各类独立的‘点状’信息化系统，到各部门依据管理职能提供‘条线’数字化应用和服务，再到逐步探索推进跨部门、跨业务、跨系统的‘面上’集成应用，形成了一系列标志性成果。”陈荣辉举例，上海“一网统管”、浙江“最多跑一次”、福建“生态云”等提升了城市治理能力。

　　城市是推进数字中国建设的综合载体，推进城市数字化转型、智慧化发展，是面向未来构筑城市竞争新优势的关键之举。今年4月，习在重庆考察时强调，加快智慧城市建设步伐，让城市治理更智能、更高效、更精准。2023年11月，习在上海考察时指出，在城市规划和执行上坚持一张蓝图绘到底，加快城市数字化转型。

　　2014年8月，国家发展改革委、工信部等部门发布的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》指出，以城市发展需求为导向，根据城市地理区位、历史文化、资源禀赋、产业特色、信息化基础等，应用先进适用技术科学推进智慧城市建设。

　　自国家开始推进智慧城市建设以来，各部门都在加大政策布局。如住建部已发布三批智慧城市试点名单。其中第一批在2013年1月发布，共包含90个城市（区），其中地级市37个、区50个、镇3个；第二批于2013年8月公布，共包含103个试点；2014年公布第三批试点，共计93个，其中84个新增试点、13个扩建试点。截至目前，住建部公布的智慧城市试点数量已达290个。

　　推进城市全域数字化转型，要培育形成数字中国建设内在动能。政府工作报告中提及今年的政府工作任务时指出：“我们要以广泛深刻的数字变革，赋能经济发展、丰富人民生活、提升社会治理现代化水平。”此外，多地的政府工作报告提到了智慧城市建设。北京提出要扎实推进智慧城市建设，完善规划管控、平台支撑、数据治理三大工作体系，拓展“一网通办”应用，深化“一网统管”建设，提升“一网慧治”能力；强化“一数一源一标准”数据治理，在重点领域形成融合应用；全方位保障数据和网络安全。

　　天津提出要完善城市服务智慧平台功能，提高城市治理效能；推动城市管理服务向智慧化升级。河北、山东、吉林、湖南、河南、陕西等地要推进智慧城市、韧性城市建设。

　　《指导意见》突出了数字化赋能产城融合发展，激发数据要素对城市价值创造的乘数效应。

　　当前，城市建设已经由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重阶段。国家数据局数字经济司副司长陆冬森表示，智慧城市建设以前侧重于城市规划，新时期则是以数字化驱动城市经济社会发展，打造兼顾城市治理现代化与产业体系现代化的智慧城市升级版。

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　　《指导意见》强调了以城市为关键载体平台发展数字经济。其中，大数据、人工智能、区块链、先进计算、未来网络、卫星遥感、三维建模等多项关键数字技术被提及。

　　陆冬森表示，要因地制宜发展新兴数字产业，加强关键数字技术在城市场景的集成应用，发挥城市作为人才集聚中心的地位和作用，加快技术创新成果转化，打造一批具有国际竞争力的数字产业集群。

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　　陈荣辉表示，推进城市全域数字化转型，强化数字化在城市现代化中的引领作用，统筹推动数字经济、数字政府、数字社会、数字生态、数字文化等“五位一体”协同发展，夯实城市数字化转型基础支撑，构建可持续发展生态，全面提升城市数字化发展的整体性、系统性和可持续性。

　　当前数字技术正推动城市从物理空间扩展到数字空间，带来了城市在线上线下协同管理、新业态监管应对上的不适应性。伴随着数字技术对产业发展与治理体系的深化重塑，城市全域数字化转型不只是发展的问题，也包含了改革方面的问题。

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　　比如，城市一体化规划建设不足、产城协同联动不够、数据要素潜能尚未充分发掘、建设运营长效机制仍不健全等等，迫切需要加以解决。与此同时，伴随人工智能等数字技术快速发展，数据要素价值日益凸显，与城市经济社会各领域深度融合渗透，驱动我国智慧城市建设迈向“体系重构、质效提升”的全域数字化转型新阶段。

　　“城市全域数字化转型在强调以数字生产力赋能城市发展的同时，也要推动适应数字生产力的相关组织、流程、机制等生产关系优化调整。”谈及改革的着力点，陆冬森表示，适数化改革就是要消除阻碍城市数字化转型发展的制度藩篱和堵点卡点，主动对不适应城市数字化转型的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行变革重塑，推动跨领域、跨部门业务流程再造、规则重构、制度创新。

　　各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委、数据管理部门、财政厅（局）、自然资源主管部门：

　　城市是推进数字中国建设的综合载体，推进城市数字化转型、智慧化发展，是面向未来构筑城市竞争新优势的关键之举，也是推动城市治理体系和治理能力现代化的必然要求。为深入贯彻落实党中央、国务院关于数字中国建设的决策部署，以数据融通、开发利用贯穿城市全域数字化转型建设始终，更好服务城市高质量发展、高效能治理、高品质生活，支撑发展新质生产力，推进中国式现代化城市建设，特制定本意见。

　　以习新时代中国特色社会主义思想为指导，完整、准确、全面贯彻新发展理念，统筹发展和安全，充分发挥数据的基础资源和创新引擎作用，整体性重塑智慧城市技术架构、系统性变革城市管理流程、一体化推动产城深度融合，全面提升城市全域数字化转型的整体性、系统性、协同性，不断满足人民日益增长的美好生活需要，为全面建设社会主义现代化国家提供强大动力。到2027年，全国城市全域数字化转型取得明显成效，形成一批横向打通、纵向贯通、各具特色的宜居、韧性、智慧城市，有力支撑数字中国建设。到2030年，全国城市全域数字化转型全面突破，人民群众的获得感、幸福感、安全感全面提升，涌现一批数字文明时代具有全球竞争力的中国式现代化城市。

　　（一）建立城市数字化共性基础。构建统一规划、统一架构、统一标准、统一运维的城市运行和治理智能中枢，打造线上线下联动、服务管理协同的城市共性支撑平台，构建开放兼容、共性赋能、安全可靠的综合性基础环境，推进算法、模型等数字资源一体集成部署，探索建立共性组件、模块等共享协作机制。鼓励发展基于人工智能等技术的智能分析、智能调度、智能监管、辅助决策，全面支撑赋能城市数字化转型场景建设与发展。鼓励有条件的地方推进城市信息模型、时空大数据、国土空间基础信息、实景三维中国等基础平台功能整合、协同发展、应用赋能，为城市数字化转型提供统一的时空框架，因地制宜有序探索推进数字孪生城市建设，推动虚实共生、仿真推演、迭代优化的数字孪生场景落地。

　　（二）培育壮大城市数字经济。深入推进数字技术与一二三产业深度融合，鼓励平台企业构建多层次产业互联网服务平台。因地制宜发展智慧农业，加快工业互联网规模化应用，推动金融、物流等生产性服务业和商贸、文旅、康养等生活性服务业数字化转型，提升“上云用数赋智”水平。深化数字化转型促进中心建设，促进城市数字化转型和大中小企业融合创新协同发展。因地制宜发展新兴数字产业，加强大数据爱游戏官网、人工智能、区块链、先进计算、未来网络、卫星遥感、三维建模等关键数字技术在城市场景中集成应用，加快技术创新成果转化，打造具有国际竞争力的数字产业集群。培育壮大数据产业，发展一批数据商和第三方专业服务机构，提高数据要素应用支撑与服务能力。

　　（三）促进新型产城融合发展。创新生产空间和生活空间融合的数字化场景，加强城市空间开发利用大数据分析，推进数字化赋能郊区新城，实现城市多中心、网络化、组团式发展。推动城市“数字更新”，加快街区、商圈等城市微单元基础设施智能化升级，探索利用数字技术创新应用场景，激发产城融合服务能级与数字活力。深化城市场景开放促进以城带产，提升产业聚合力。加速创新资源共享助力以产促城，发展虚拟园区和跨区域协同创新平台，增强城市数字经济就业吸附力。

　　（四）推进城市精准精细治理。加强城市数字化转型与城市更新、空间优化、产业发展、乡村振兴、社会信用等重大战略与政策衔接协同。完善城市运行管理服务平台，深化“一网统管”建设，推动城市规划、建设、管理、运维全过程各环节数据融通，加强城市生命体征监测，推动城市体检与城市更新数据赋能、业务联动。依托城市运行和治理智能中枢等，整合状态感知、建模分析、城市运行、应急指挥等功能，聚合公共安全、规划建设、城市管理、应急通信、交通管理、市场监管、生态环境、民情感知等领域，实现态势全面感知、趋势智能研判、协同高效处置、调度敏捷响应、平急快速切换。探索基层一体化智慧治理体系，加快高频数据按需合规回流基层，形成基层数据可有效沉淀、可快速共享的应用服务体系，促进业务协同和上下联动。加强城市自然人、法人信用体系建设，推进信用信息归集和加工应用，探索依法依规建立城市数字服务供应商信用承诺、守信激励、失信惩戒、信用修复的管理闭环。探索建设基于城市统一标识体系的“城市码”，推进房屋建筑、重大项目等“落图+赋码”机制，形成“多码合一、一码互联”的服务治理体系。

　　（五）丰富普惠数字公共服务。提升“一网通办”效能，以便民惠企为导向，探索政务服务增值化改革，拓展涉企服务广度和深度，推动政务服务从“能办”向“好办”转变，加大环节精简，流程优化再造，深入推进“高效办成一件事”基本覆盖城市公共服务高频事项。支持地方建立多元参与和公众监督机制，及时回应民众关切。探索以社会保障卡为载体建立居民服务“一卡通”。推动数字技术和教育、医疗、住房、就业、养老等公共服务融合，促进优质公共资源跨时空共享，提升服务资源覆盖面和均衡普惠度。加强数字化赋能保障性住房、城中村改造建设。推进适老助残无障碍设施与公共服务数字化改造，积极发挥社会和市场力量助力重点人群跨越数字鸿沟。推动打造低成本、高体验、交互式的社区、居家智慧养老服务场景。普及数字生活智能化，加快智慧餐饮、智能出行、数字家庭、上门经济、即时零售等新场景建设，打造城市数字消费新地标。加强城市历史文化遗产保护传承数字化应用，以数字技术深入挖掘城市特色文化资源，丰富数字文创、数字内容等服务供给，发展智慧旅游。

　　（六）优化绿色智慧宜居环境。提高生态环境监管治理协同水平，打造智慧高效生态环境数字化监测体系，加强跨部门生态治理业务集成和数据联动，支撑美丽城市建设。增强城市地理信息公共服务能力，加快提升国土空间基础信息平台智能化水平，建设国土空间规划实施监测网络，支撑自然资源和国土空间规划分析决策。积极发展绿色智慧协同模式，鼓励有条件地区推进省市县一体化碳达峰、碳中和数智化管理，开展重点行业和区域碳排放监测分析，在产业园区、商务区等建设零碳智慧园区、绿色智能建筑。建立多方参与的碳普惠机制，探索构建个人企业碳账户、碳足迹等数据空间应用。倡导绿色出行、数字消费等低碳生活方式，引导居民生活数字化绿色化协同转型。

　　（七）提升城市安全韧性水平。加强城市物理空间安全管理和安全风险态势感知，强化应急广播等城市安全风险预警信息发布手段，围绕“高效处置一件事”，完善城市常态事件和应急事件分类处置流程，打破城市管理条块分割和信息壁垒，构建全链条、全环节联动应急处置体系，实现弹性适应、快速恢复。加强城市数字空间安全管理，健全完善网络安全监测预警和应急处置机制，构建城市网络运行安全管理体系，提升通信网络韧性。加快推进城市数据安全体系建设，依法依规加强数据收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等全过程安全监管，落实数据分类分级保护制度，压实数据安全主体责任。加强个人隐私保护。推进建设有韧性的城市数据可信流通体系，健全数据要素流通领域数据安全实时监测预警、数据安全事件通报和应急处理机制。

　　（八）建设完善数字基础设施。深入实施城市云网强基行动，加快建设新型广播电视网络，推进千兆城市建设，探索发展数字低空基础设施。统筹推进城市算力网建设，实现城市算力需求与国家枢纽节点算力资源高效供需匹配，有效降低算力使用成本。建设数据流通利用基础设施，促进政府部门之间、政企之间、产业链环节间数据可信可控流通。加快推动城市建筑、道路桥梁、园林绿地、地下管廊、水利水务、燃气热力、环境卫生等公共设施数字化改造、智能化运营，统筹部署泛在韧性的城市智能感知终端。推动综合能源服务与智慧社区、智慧园区、智慧楼宇等用能场景深度耦合，利用数字技术提升综合能源服务绿色低碳效益。推动新能源汽车融入新型电力系统，推进城市智能基础设施与智能网联汽车协同发展。

　　（九）构建数据要素赋能体系。加快推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等制度建设，促进数据要素高效流通和使用。加快完善省、市两级政务数据平台，整合构建全国一体化政务大数据体系。关联贯通政务数据资源，推进城市重点场景业务数据“按需共享、应享尽享”。有序推动公共数据开放。构建动态更新、分类分级的数据资源管理体系，建立健全数据质量评估评价机制，推动数据管理国家标准贯标评估工作，定期开展数据质量评价。

　　（十）推进适数化制度创新。鼓励城市开展管理服务手段、管理服务模式、管理服务理念的适数化变革，建立健全相关制度规范，完善规则规范和运行流程体系。探索央地协同推进数字化变革与制度创新。推动完善公共数据管理和授权运营法规政策，细化完善配套措施。推进标准建设应用，加快城市数字化转型规划设计、数据互操作、数字孪生、运营运维等标准规范研制，推动标准符合性检测认证，促进城市全域数字化转型规范化、高质量发展。

　　（十一）创新运营运维模式。加快建立城市数据资源运营、设施运营、服务运营体系，探索新型政企合作伙伴机制，推动政府、企业、科研智库和金融机构等组建城市数字化运营生态圈，打造多元参与、供需对接、价值驱动的社会长效运营机制，探索建立结果导向型运营预算和考核机制，加大政府购买服务力度。统筹推进城市公共数据授权运营。探索建立统一规范的城市运维体系，构建城市运行和治理智能中枢等系统与部门业务需求、市民企业反馈相互贯通、迭代优化的运维机制。支持各地创新一体化、规范化运维管理机制，逐步形成各类数字资源统一编目、配置、运维闭环。

　　（十二）推动数字化协同发展。推动城市群数字一体化发展，在长三角、粤港澳大湾区等城市群推动数字基础设施优化布局，强化数据要素共享利用，数字服务普惠共享，数字治理高效协同。推动数字经济东西部协作，开展共建数字产业园区、数字消费帮扶等活动，加强先进规划理念、建设经验、管理模式复制推广。弥合城乡数字鸿沟，统筹推进智慧城市与数字乡村协同建设，推动城乡数字设施共享、数据资源整合，产业生态互促、公共服务共用。开展城市全域数字化转型国际合作，支持建立数字化合作伙伴关系，大力发展数字贸易。

　　（十三）加强组织实施。充分发挥数字经济发展部际联席会议制度作用，切实加强组织领导、综合协调和政策保障。各地方要加强领导，推动各项政策措施、重点任务落地见效，杜绝数字“形象工程”。鼓励各地方在依法依规、风险可控前提下，通过各类资金渠道，加强资金支持。强化数字人才队伍建设，提升市民数字素养。及时总结各地方推进城市数字化转型创新举措，梳理形成可复制可推广的经验，加强交流，共享成果，适时面向全国推广。